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도시재생, 어디로 가고 있나?
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도시는 시간이 지나면서 사회경제 여건 변화에 따라 산업과 거주환경이 반복적으로 쇠퇴한다. 과학기술 발달로 붕괴하는 전통산업, 신도시 개발에 따른 구도심 공동화, 오래된 것을 경시하는 문화, 집을 투자재로 보는 인식 등이 문제다. 영국은 반복되는 도시쇠퇴 문제를 해결하기 위해 시대별로 여러 방법론적 접근을 시도하였고, 1990년대부터 물리적‧경제적 차원의 도시재정비와 도시재개발이 아닌 사회‧문화적 차원의 도시재생으로 성공적인 도시성장을 하고 있다.
SBS 마부작침에서는 “도시쇠퇴 막는 구원투수 ‘도시재생 뉴딜’이 공 던지다 만 이유”로 도시재생 사업계획수립 및 절차관리 미숙, 지역주민과 소통 부재, 예산 따먹기 수단 등이 원인이라고 한다. 2017년~2020년 상반기까지 선정된 307개 사업의 평균 실집행률은 겨우 절반을 넘는 58.1%이다.
# 도시재생에 대한 오해
우리는 문자와 사진을 전송하던 2G폰과 지금의 스마트폰을 헷갈리지 않는다. 그런데 이와 같은 개념적 차이가 있는 재개발‧재정비‧재건축과 도시재생을 제대로 구분하지 못하고 있는 것 같다. 더구나 물리적인 공공임대주택 공급이 도시재생의 중요한 수법이라고도 주장하는 이들도 많다. 도시재생의 본질은 단순하게 물리적인 공간과 기능을 개선하는 것이 아니다. 사회‧문화적인 차원에서 정주 환경개선과 공동체의 가치 회복으로 절대적인 삶의 질을 향상시키거나, 역사‧문화유산 또는 쇠퇴한 산업지역을 재생시켜 도시의 부가적 가치를 생산하는 것이다. 도시재생은 과거 도시개발과 하는 방식이 다르다.
# 문화 빠진 도시재생 정의
국민소득 3만불 시대는 ‘문화의 생산’과 ‘문화적 소비’가 중요한 경제성장의 동력자원인 문화 시대다. 철강도시에서 문화산업도시로 변신한 영국 셰필드, 철강도시에 문화를 심어 도시를 성공적으로 재생한 스페인 빌바오 등, 그간 유럽은 도시의 문화적 가치와 철학이 바탕이 되는 문화정책 중심으로 도시를 재생하고 있다. 사회‧문화적 차원의 도시재생에 대하여 ｢도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법｣에서는 “쇠퇴하는 도시를... 경제적‧사회적‧물리적‧환경적으로 활성화시키는 것을 말한다”라고 정의하고 있다(제2조). 도시재생의 정의에서 ‘문화적’이 빠졌다. 도시재생 뉴딜사업은 문화적 차원의 재생을 중요하지 않다고 보는 시선이다. 결정적인 착시다.
# 민관 파트너십이 도시재생 추진 주체
1979년 영국은 시정부가 도시재생을 주도했다. 그러나 ‘지나친 공공주도’로 시민사회‧지역주민 등 민간부문의 불신‧불만을 초래하여, 1988년부터 3년간 공기업이 주도하다 현재의 파트너십에게 주도권을 넘겨주었다. 물리적 환경개선 중심의 도시재생을 하는 공기업의 구조적 한계를 인식한 것이다. 도시재생 주체는 정부 불신을 불식시키고, 정치적 정당성과 참여의식 측면의 협조를 받기 위해 구조화되어야 한다. 파트너십은 지방정부, 시민사회, 기업 등 다양한 분야와 위계의 조직간 업무 및 활동을 구조화하고 협력적 갈등 관계 속에서 합의하는 협치다. 최근 전 세계의 다양한 도시재생 추진에서 나타나는 큰 특징은 강화된 파트너십과 협치다. 현재 우리나라 도시재생 뉴딜은 누가 주도하고 있는가?
# 법‧규정‧매뉴얼 보다 중요한 사회적 합의
수많은 도시재생사업이 공청회, 공람 등 최소한의 주민참여만으로 지방정부가 용역회사를 활용하여 계획수립과 실행을 주도하고 있다. 법‧규정도 지켜야 하고 도시재생 매뉴얼도 따라야 하는데 중간지원조직이나 지역주민에게 어느 정도 자율권을 주는 게 부담스러울 것이다. 법‧규정과 매뉴얼대로만 한다면 과거의 도시개발과 다를 바가 없다. 도시재생은 지역 현안을 해결하기 위해 주민 또는 시민사회 주도로 자율성을 부여받아 과정을 중시하는 상향식 중장기계획을 수립하여 도시를 활성화시키는 것이다. 도시재생사업을 성공적으로 추진하려면 자발적 참여와 정보공유, 의사결정의 절차적 타당성과 추진조직의 민주적 정당성 등에 대한 사회적 합의로 지속가능성을 확보해야 한다. 공동체 가치 회복, 지역산업 생태계 조성, 새로운 문화 가치창조 등 사회‧문화적 차원의 도시재생을 매뉴얼에 모두 담을 수는 없다.
누구나 도시재생을 말 할 수 있다. 그러나 도시재생사업은 과거의 논리와 방법으로 아무나 하는 게 아니다. 서로 소통하며 지역을 이해하고, 시행착오를 축적하며 과정을 중시하는 사회 통합적 인식 전환이 시급하다.
참고문헌:
신기욱, ｢슈퍼피셜 코리아｣, 문화동네, 2017.
신혜란, “도시재생 민관 파트너십과 협치”, ｢국토｣ 통권442호, 2018.
양도식, ｢영국 도시재생 정책의 실체｣, 국토연구원, 2013.
이태희, “도시재생을 재생하자”, 한국건설산업연구원, 2019.
SBS, “도시쇠퇴 막는 구원투수 ‘도시재생 뉴딜’ 공 던지다 만 이유는”, 마부작침, 2020.
Roberts Peter‧Sykes Hugh, ｢Urban Regeneration｣, Sage, 2000.
SBS 마부작침에서는 “도시쇠퇴 막는 구원투수 ‘도시재생 뉴딜’이 공 던지다 만 이유”로 도시재생 사업계획수립 및 절차관리 미숙, 지역주민과 소통 부재, 예산 따먹기 수단 등이 원인이라고 한다. 2017년~2020년 상반기까지 선정된 307개 사업의 평균 실집행률은 겨우 절반을 넘는 58.1%이다.
# 도시재생에 대한 오해
우리는 문자와 사진을 전송하던 2G폰과 지금의 스마트폰을 헷갈리지 않는다. 그런데 이와 같은 개념적 차이가 있는 재개발‧재정비‧재건축과 도시재생을 제대로 구분하지 못하고 있는 것 같다. 더구나 물리적인 공공임대주택 공급이 도시재생의 중요한 수법이라고도 주장하는 이들도 많다. 도시재생의 본질은 단순하게 물리적인 공간과 기능을 개선하는 것이 아니다. 사회‧문화적인 차원에서 정주 환경개선과 공동체의 가치 회복으로 절대적인 삶의 질을 향상시키거나, 역사‧문화유산 또는 쇠퇴한 산업지역을 재생시켜 도시의 부가적 가치를 생산하는 것이다. 도시재생은 과거 도시개발과 하는 방식이 다르다.
# 문화 빠진 도시재생 정의
국민소득 3만불 시대는 ‘문화의 생산’과 ‘문화적 소비’가 중요한 경제성장의 동력자원인 문화 시대다. 철강도시에서 문화산업도시로 변신한 영국 셰필드, 철강도시에 문화를 심어 도시를 성공적으로 재생한 스페인 빌바오 등, 그간 유럽은 도시의 문화적 가치와 철학이 바탕이 되는 문화정책 중심으로 도시를 재생하고 있다. 사회‧문화적 차원의 도시재생에 대하여 ｢도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법｣에서는 “쇠퇴하는 도시를... 경제적‧사회적‧물리적‧환경적으로 활성화시키는 것을 말한다”라고 정의하고 있다(제2조). 도시재생의 정의에서 ‘문화적’이 빠졌다. 도시재생 뉴딜사업은 문화적 차원의 재생을 중요하지 않다고 보는 시선이다. 결정적인 착시다.
# 민관 파트너십이 도시재생 추진 주체
1979년 영국은 시정부가 도시재생을 주도했다. 그러나 ‘지나친 공공주도’로 시민사회‧지역주민 등 민간부문의 불신‧불만을 초래하여, 1988년부터 3년간 공기업이 주도하다 현재의 파트너십에게 주도권을 넘겨주었다. 물리적 환경개선 중심의 도시재생을 하는 공기업의 구조적 한계를 인식한 것이다. 도시재생 주체는 정부 불신을 불식시키고, 정치적 정당성과 참여의식 측면의 협조를 받기 위해 구조화되어야 한다. 파트너십은 지방정부, 시민사회, 기업 등 다양한 분야와 위계의 조직간 업무 및 활동을 구조화하고 협력적 갈등 관계 속에서 합의하는 협치다. 최근 전 세계의 다양한 도시재생 추진에서 나타나는 큰 특징은 강화된 파트너십과 협치다. 현재 우리나라 도시재생 뉴딜은 누가 주도하고 있는가?
# 법‧규정‧매뉴얼 보다 중요한 사회적 합의
수많은 도시재생사업이 공청회, 공람 등 최소한의 주민참여만으로 지방정부가 용역회사를 활용하여 계획수립과 실행을 주도하고 있다. 법‧규정도 지켜야 하고 도시재생 매뉴얼도 따라야 하는데 중간지원조직이나 지역주민에게 어느 정도 자율권을 주는 게 부담스러울 것이다. 법‧규정과 매뉴얼대로만 한다면 과거의 도시개발과 다를 바가 없다. 도시재생은 지역 현안을 해결하기 위해 주민 또는 시민사회 주도로 자율성을 부여받아 과정을 중시하는 상향식 중장기계획을 수립하여 도시를 활성화시키는 것이다. 도시재생사업을 성공적으로 추진하려면 자발적 참여와 정보공유, 의사결정의 절차적 타당성과 추진조직의 민주적 정당성 등에 대한 사회적 합의로 지속가능성을 확보해야 한다. 공동체 가치 회복, 지역산업 생태계 조성, 새로운 문화 가치창조 등 사회‧문화적 차원의 도시재생을 매뉴얼에 모두 담을 수는 없다.
누구나 도시재생을 말 할 수 있다. 그러나 도시재생사업은 과거의 논리와 방법으로 아무나 하는 게 아니다. 서로 소통하며 지역을 이해하고, 시행착오를 축적하며 과정을 중시하는 사회 통합적 인식 전환이 시급하다.
참고문헌:
신기욱, ｢슈퍼피셜 코리아｣, 문화동네, 2017.
신혜란, “도시재생 민관 파트너십과 협치”, ｢국토｣ 통권442호, 2018.
양도식, ｢영국 도시재생 정책의 실체｣, 국토연구원, 2013.
이태희, “도시재생을 재생하자”, 한국건설산업연구원, 2019.
SBS, “도시쇠퇴 막는 구원투수 ‘도시재생 뉴딜’ 공 던지다 만 이유는”, 마부작침, 2020.
Roberts Peter‧Sykes Hugh, ｢Urban Regeneration｣, Sage, 2000.
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